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(Natureza Jurídica dos Conselhos de Enfermagem. Estrutura. Objetivos gerais e específicos. Mandato Honorífico.) ESCLARECIMENTOS SOBRE A LEGISLAÇÃO INSTITUIDORA DOS CONSELHOS FEDERAL E REGIONAIS DE ENFERMAGEM E O RELEVANTE PAPEL DOS CONSELHEIROS PERANTE A SOCIEDADE CIVIL Natureza Jurídica dos Conselhos de Enfermagem. Estrutura. Objetivos gerais e específicos. Mandato Honorífico.
Numerosas são as profissões que possuem seus órgãos reguladores, cada qual com características próprias; entre elas está a Enfermagem, que tem nos Conselhos Federal (COFEN) e Regionais (CORENs) os seus órgãos devidamente sistematizados pela Lei Federal nº 5.905, de 12 de julho de 1973.
Entretanto, nem todas as profissões demandam um controle ou regulamentação, mas tão somente aqueles que no seu exercício, envolvam a preservação de certos valores elementares como a vida, a integridade, a segurança física e social das pessoas.
O exercício do PODER DE DISCIPLINAR se verifica freqüentemente, em nosso Direito, através de entidades especiais, criadas por autorização legislativa do Congresso Nacional por lei específica, que estabelecem as diretrizes gerais sobre a disciplina e fiscalização das categorias técnico-profissionais jurisdicionadas.
Por sua natureza e as funções relevantes que desempenham, essas entidades representam um sistema especificamente destinado a verificar as condições de capacidade para o exercício profissional tendo, inclusive, auto-excecutoriedade para aplicar sanções disciplinares e administrativas ? Pessoas Físicas e Jurídicas que sejam consideradas faltosas aos zelosos deveres da atividade profissional, após conclusão de um processo específico.
A respeito, RUBENS REQUIÃO [i] assinala com percuciente observação:
“A punição do companheiro que falta aos seus deveres constitui um direito inerente a qualquer grupamento social. É um direito da corporação profissional, capaz de por si só assegurar, pela disciplina imposta e por todos os membros aceita, a sua manutenção e sobrevivência. Por isso, qualquer membro do grupo profissional que viole os deveres de disciplina está sujeito a sanções”.
A missão dos Conselhos Profissionais nem sempre tem sido esclarecida com objetividade para a Sociedade, nem bem, inclusive, compreendida por muitos segmentos das próprias categorias profissionais.
É importante entender que não são os Conselhos, associações de classe no sentido sindical, nem sociedades de caráter cultural ou recreativo. São, isto sim, entidades de Direito Público, com destinação específica de zelar pelo interesse social, fiscalizando o exercício profissional das categorias que lhe são vinculadas.
A ação dos Conselhos dos Profissionais se desenvolve no sentido da valorização do Diploma, moralização profissional, proteção dos interesses sociais, da legalidade e, principalmente, no resguardo dos princípios éticos.
Registre-se, entretanto, que o disciplinamento das atividades de fiscalização do exercício profissional, por essas entidades, não abrange diretamente todos os aspectos do exercício dessas atividades, mas tão somente aquelas revestidas de conteúdo ético.
Por exemplo, a fiscalização das condições sanitárias do exercício da enfermagem, assim como das demais profissões da área de saúde, é encargo cometido ao Ministério da Saúde, bem como as Secretarias Estaduais de Saúde, através das atividades denominadas de vigilância sanitária.
Quanto ? natureza jurídica dos Conselhos Profissionais, o tema tem inspirado grandes juristas, principalmente especialistas em Direito Administrativo, os quais são unânimes em destacar o papel das entidades fiscalizadoras de atividades profissionais como autarquias.
Define-se autarquia no Direito Brasileiro como “um serviço público descentralizado da União, dos Estados, dos Municípios ou do Distrito Federal, dotado de personalidade de Direito Público, instituído por Lei, com autonomia administrativa e financeira, sujeita ao controle (tutela) do Estado”.
Exemplo mais recente deste entendimento ocorreu quando o Supremo Tribunal Federal concedeu liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1717, proposta pelos partidos políticos PT, PCB e PDT, suspendendo a aplicação do art.58 da Lei nº 9.649/98, resultante da tramitação da MP nº 1.549-36 no Congresso Nacional, que objetivava esta em transformar os Conselhos de Fiscalização de Exercício Profissional em entidades de direito privado.
Para os Ministros do STF, não há possibilidade de que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas venham a ser exercidos em caráter privado. O interesse é social, é da coletividade, como bem asseveram os Ministros do Pretório excelso: Moreira Alves e Sidney Sanches. Diz o primeiro, ao se referir aos Conselhos de Fiscalização do Exercício Profissional:
“Esses Conselhos – o Federal e os Regionais – foram portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exercem eles as atividades de fiscalização de exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos 5º, XIII, 21º, XXIV, e 22º, XI, da Constituição Federal, é atividade tipicamente pública”.
Em seu voto o Ministro Sidney Sanches afirma:
“Os órgãos criados por lei federal, com a finalidade de proceder o encargo constitucional da União de fiscalizar o exercício das profissões tem inegável natureza pública, na medida em que exercem típica atividade estatal”.
São, assim, os Conselhos de Enfermagem, como outros órgãos congêneres, entidades administrativas autônomas, criadas por lei, com Personalidade Jurídica de Direito Público, patrimônio próprio e atribuições específicas, quais sejam a disciplina e a fiscalização, na área ética, do exercício das profissões e ocupações técnicos e auxiliares da Enfermagem, mediante a autorização legislativa ex vi Lei nº 5.905/73, artigos 2º e 15º, inciso II.
Cada Conselho de Enfermagem se constitui em autarquia, cada uma com sua personalidade jurídica própria sob a coordenação do Conselho Federal, autarquia vértice do Sistema COFEN/CORENs.
Por isso, CELSO BANDEIRA DE MELO [ii] dá destaque a seguinte colocação para melhor explicitar a matéria:
“Há ainda a possibilidade de existir o que se chama ? s vezes – autarquia dentro da autarquia. Isto sucede quando uma pessoa política, União, Estado ou Município, cria entidade autárquica que mantém ligações com Administração Central através de outra entidade autárquica de objetivos mais latos e da qual a primeira é parte componente, sem prejuízo da própria personalidade”.
A conceituação de que os Conselhos Regionais (CORENs), são integrados em outra de âmbito maior, (COFEN), não é novidade para os que perlustram o assunto; existindo atualmente, no País, 27 CORENs, com várias subseções nas mais longínquas regiões interioranas, fiscalizando e controlando o exercício profissional da enfermagem, sem alarde, mas, com competência legal, objetividade e honestidade de propósitos de valorizar os verdadeiros profissionais perante a Sociedade, conforme a autorização legislativa.
Questão que enseja inúmeras discussões é a da competência dos próprios Conselhos Profissionais para a fixação das anuidades.
Por delegação ex vi Lei nº 5.905/73, artigo 15º, inciso XI, cabe aos Conselhos Regionais de Enfermagem, dentro das respectivas competências legais, a fixação de contribuições anuais para as pessoas físicas e jurídicas inscritas, de natureza parafiscal, bem como o valor das multas e preços de seus serviços administrativos internos, cujas tabelas destes valores são publicadas na Imprensa Oficial da Entidade, tendo validade a partir desta publicação.
Necessário destacar que os débitos oriundos do não pagamento das anuidades, dos serviços e das multas, quando transformadas em certidões passadas pelas Diretorias dos Conselhos Profissionais, valem como título executivo extrajudicial de Dívida Ativa. Mandamento legal de igual teor se acha consignado no art. 46 e seu parágrafo único do Estatuto da OAB.
RUY BARBOSA NOGUEIRA preleciona em sua obra [iii] , que as chamadas “contribuições parafiscais”, são exemplo as arrecadações de entidades de categorias profissionais, com funções de interesse público, podem arrecadar essas finanças paralelas, complementando:
Estas “contribuições parafiscais”, são, pois, tributos, mas nada têm que ver com a “contribuição de melhoria”.
Defendendo essa prerrogativa, encontra-se fundamentação exposta pelo Juiz Federal Substituto da 6ª Vara do Distrito Federal – Dr. ANTÔNIO OSWALDO SCARPA, em sentença proferida nos autos do Mandado de Segurança 1998.34.0007137-2, onde se lê:
“Seria inconstitucional essa outorga de competência aos próprios conselhos de fixarem as anuidades?
Penso que não. Cada entidade de classe tem suas peculiaridades, bem assim variável é o nível; de renda dos diversos profissionais existentes no mercado, o que justifica e torna razoável a fixação dos valores em comento por cada conselho, sopesados os aspectos ora mencionados.
Assim, quando o art. 149º, caput, da Constituição Federal, diz que as contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas devem observar o princípio da legalidade de que cuida o art. 150º, I, isto não significa que o valor de tais contribuições deva, necessariamente, ser fixado em lei. Basta, a meu sentir, a existência de lei disciplinando o tema, em apreço..."
O STF, no julgamento da ADIn-1717, reafirma que as contribuições cobradas pelos Conselhos de Fiscalização das Profissões têm caráter tributário, porque são contribuições de interesse de categorias profissionais, assim, contribuições corporativas. As contribuições (anuidades) devidas pelos profissionais inscritos são, portanto, obrigatórias, sob pena de inscrição na Divida Ativa e execução fiscal. Reafirma, com a Liminar, que os Conselhos estão sujeitos ? fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU), por sua natureza autárquica, e pelo fato de que o patrimônio das autarquias são bem público e de que as contribuições têm caráter tributário.
Há que se acrescentar que ao contrário do interesse corporativo, as autarquias corporativas investidas do poder de fiscalizar o exercício profissional são dotadas do PODER DE POLÍCIA, para defender os interesses públicos e a coletividade e do cidadão que usa dos servidos dos profissionais submetidos ? profissão regulamentada.
Os Conselhos Profissionais além do poder processante e punitivo dos infratores, detém a prerrogativa de só permitir o exercício da profissão pelo habilitado portador de registro no órgão.
Dessa sorte, os Conselhos Profissionais não perderam a natureza de Autarquia Federal, como reconhece o Pretório Excelso em M. Segurança 22.643-9 SC, em que foi parte o CFM, de ementa seguinte:
“EMENTA: Mandado de Segurança.
- Os Conselhos Regionais de Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias federais sujeitas ? prestação de contas ao Tribunal de Contas da União por força do disposto no inciso II do art. 71º da atual Constituição.
- Improcedência das alegações de ilegalidade quanto ? imposição, pelo TCU, de multa e de afastamento temporário do exercício da Presidência ao Presidente do Conselho Regional de Medicina causa.
Mandado de segurança indeferido. ”
A obrigatoriedade de prestação de contas ao TCU é evidente, não só pelo fato de que os Conselhos arrecadam contribuições, ditas parafiscais, de natureza tributária, vale ressaltar que, com a edição da Decisão 70/98-TCU, in DOU de 19.10.98, aquela Corte de Contas, tornou sem efeito as disposições que afastavam a sua jurisdição sobre os Conselhos Profissionais; obrigando-os a prestação de contas face ao disposto nos arts. 5º, 6º, 7º e 8º da Lei 8.443/92.
Quanto ao caracter público dos Conselhos Federais e Regionais de controle das atividades profissionais, há o exemplo da expedição das carteiras de identificação que, por força da Lei nº 6.206/75, possuem valor de documento de identidade em nosso país.
Os Conselhos de Enfermagem, além de não serem entidades com fins lucrativos, exercem funções públicas e possuem atribuições claras e importantes de fiscalizar o exercício de profissões e realizar o controle ético dos profissionais jurisdicionados, por isso, a lei os isentou de qualquer contribuição tributária relativa aos seus bens, rendas e serviços; os termos da isonomia doutrinária exposta no § 5º do art. 45º da já aludida Lei 8.906/94, ou Estatuto da Ordem.
Na composição dos Conselhos Regionais de Enfermagem, os seus Conselheiros são eleitos por uma “Assembléia Geral”, cada uma constituída pela totalidade dos profissionais inscritos no Regional e este, simultaneamente, com a eleição de seus dirigentes, elege seu representante (Delegado Regional) ? Assembléia dos Delegados Regionais, ex vi art.6º da Lei 5.905/73, também legalmente instituída, integrada por esses Delegados, de constituição permanente e reunião episódica, convocada pela Presidência do Conselho Federal para eleição dos Conselheiros Federais, tudo isso firmado juridicamente dentro da explanação efetuada pelo ex-Consultor Carlos Mário M. Nunes [iv] .
Das inúmeras atribuições legais do COREN, podem ser destacadas as seguintes: deliberar sobre inscrições e seu cancelamento; disciplinar e fiscalizar o exercício profissional, observadas as diretrizes gerais do Conselho Federal; executar as instruções e provimentos do Conselho Federal; manter o registro dos profissionais com exercício na respectiva jurisdição; conhecer e decidir os assuntos atinentes ? ética profissional, impondo as penalidades cabíveis; elaborar a sua proposta orçamentária anual e o projeto de seu regimento interno e submetê-los ? aprovação do Conselho Federal; expedir a carteira profissional indispensável ao exercício da profissão, que tem validade como registro de identidade ex vi Lei 6.206, de 07 de maio de 1975; zelar pelo bom conceito da profissão e dos que a exerçam; propor ao Conselho Federal medidas visando ? melhoria do exercício profissional; eleger sua Diretoria e seus Delegados Regionais, e etc...
O Conselho Federal, por seu turno, caracteriza-se como instância superior, uma vez que a sua missão precípua é ordenar e coordenar, através de seu poder normativo, não só as atividades dos profissionais como também de todo o SISTEMA COFEN/CORENs.
Conforme o dizer de HELY LOPES MEIRELLES [v] , o COFEN e os CORENs são entidades “sui generis”, porque além das funções administrativas comuns a quaisquer entidades, dispõem do poder normativo, para regulamentar e suprir a legislação federal no que concerne ? s atividades técnicas das profissões compreendidas nos serviços de enfermagem, sujeitas ao seu controle, sejam em instituições/entidades públicas ou privadas.
A estrutura do Plenário do COFEN obedece ao seguinte esquema: “O Conselho Federal terá nove membros efetivos e igual número de suplentes, de nacionalidade brasileira, e portadores de diploma de curso de enfermagem de nível superior”, ex vi Lei nº 5.905/73, art. 5º.
Dentre as inúmeras atribuições do COFEN, podemos destacar: aprovar seu regimento interno e os dos Conselhos Regionais; instalar os Conselhos Regionais; elaborar o Código de Deontologia de Enfermagem e alterá-lo quando necessário, ouvidos os Conselhos Regionais; baixar provimentos e expedir instruções, para uniformidade de procedimento e bom funcionamento dos Conselhos Regionais; dirimir dúvidas suscitadas pelos Conselhos Regionais; apreciar, em grau de recursos, as decisões Profissionais de identidade e as insígnias da profissão; homologar, suprir ou anular atos dos Conselhos Regionais; aprovar anualmente suas contas e a proposta orçamentária, remetendo-as aos órgãos competentes; publicar relatórios anuais de seus trabalhos; convocar e realizar eleições para sua diretoria e exercer as demais atribuições que lhe forem conferidas por lei.
O mandato dos membros dos Conselhos Federal e Regionais serão honoríficos, isto é, não remunerado, com duração de 3 (três) anos, admitida uma reeleição conforme o disposto nos arts. 9º e 14º da Lei nº 5.905/73.
Os profissionais da enfermagem eleitos pelos seus pares, para representá-los nos Conselhos, recebem a designação de Conselheiros Federais ou Regionais, conforme estejam desempenhando suas atividades no COFEN ou nos CORENs respectivamente.
É importante entender sobre os encargos de ser Conselheiro.
O Conselheiro, durante o exercício de seu mandato, não recebe qualquer remuneração pelos relevantes serviços prestados ? Sociedade.
Nos estudos sobre função pública, encontramos a noção geral dos chamados “encargos públicos”, que abrange o seu exercício temporário por pessoas estranhas aos quadros do funcionalismo público.
Encargo, conforme ensina ZANOBINI [vi] “é a designação de um particular para o exercício de uma função que não pertence por direito a determinada pessoa, por força do cargo, mas quem for designado de acordo com a lei”. De um modo geral, na lição de THEMÍSTOCLES CAVALCANTE [vii] “é a atribuição dada a um estranho ao serviço para exercer função pública”.
Esses encargos pessoais, são portanto, comuns a todos os cidadãos em geral, independentemente de qualquer obrigação especial do Estado para com eles.
Naturalmente que entre eles devem ser feitas distinções entre encargos obrigatórios, os quais não dependem do assentimento do cidadão, tais como: jurados dos Tribunais de juri, membros de mesas eleitorais, serviço militar etc..., enquanto outros, principalmente de caráter honorífico ou representativo, não podem ser impostos como obrigação, mas se aceitos devem ser cumpridos sob os ditames da legislação.
Este último tipo de encargo é identificado nas atividades profissionais, tais como entre enfermeiros, advogados, médicos, engenheiros, etc..., e obedecem a um regime disciplinar, fundada no interesse público que representam.
Assim, o Conselheiro que faltar, durante um ano, sem licença prévia do respectivo Plenário, a 5 (cinco) reuniões, perderá o mandato ex vi parágrafo único art. 17 da Lei 7.905/73.
Como o aspecto ético é o mais relevante na espécie, deixamos para o final a abordagem sobre o Código de Ética dos Profissionais de Enfermagem, que contém os princípios fundamentais, direitos, deveres e responsabilidades, proibições, infrações, penalidades e sua aplicação, cujos efeitos foram estendidos aos Atendentes de Enfermagem e assemelhados, não previstos no art. 2º, parágrafo único da Lei nº 7.498/86.
Os infratores dos preceitos do Código de Ética incorrem nas seguintes penalidades: 1) advertência verbal; 2) multa; 3) censura; 4) suspensão do exercício profissional e 5) cassação do direito ao exercício profissional.
A advertência é penalidade aplicada sem publicidade, é uma admoestação, aviso, conselho. A autoridade, no caso o Conselho, adverte o faltoso, admoesta-o, repreendendo-o, para que não mais venha incorrer na falta. Tem ela um fundo educativo, não importa, como preleciona Rubens Requião [viii] , que a infração seja de natureza leve, sem gravidade, tenha sido cometida com ausência de malícia ou má fé. Tem um sentido íntimo, sem publicidade. Pode ser aplicada por escrito ou verbalmente ao faltoso convocado para esse fim, ficando anotada no prontuário do profissional e nos arquivos do Conselho.
A multa pecuniária se destina, a punir as infrações disciplinares com o pagamento de valores indexados a anuidade. Ela é aplicada como medida de intimidação.
A censura que consiste em repreensão, será divulgada nas publicações oficiais dos Conselhos Federal e Regionais de Enfermagem.
A suspensão do exercício profissional, constitui penalidade de interdição de direito de caráter transitório. Tanto no Direito Penal, como no Direito Disciplinar, consiste na inabilitação temporária para o exercício profissional, isto é, o profissional faltoso fica proibido de exercer atividades profissionais no intercurso estipulado pelo Tribunal de Ética.
Por derradeiro, a cassação do direito ao exercício profissional, que se nos afigura como pena capital da atividade profissional, consiste no afastamento do infrator ao convívio de sua corporação e do exercício profissional. Representa a inabilitação para o exercício profissional. Ela é aplicada pelo Tribunal Superior de Ética que é o Plenário do COFEN ex vi § 1º do art. 18 da Lei 5.905/73 combinado com o disposto na Resolução COFEN-181/95 que aprova o Código de Processo Ético.
Para a aplicação de qualquer penalidade prevista na legislação profissional da enfermagem há que se submeter o infrator ? s normas do Código de Processamento Ético, assegurando-se-lhe ampla defesa. A acusação deve ser formalizada de forma clara e precisa, para que possa ser contestada. No processo disciplinar serão coligidas as provas necessárias, ouvidas as testemunhas e apreciadas as razões de defesa apresentadas pelo acusado, para tão somente, após tais procedimentos, proceder-se ao julgamento, tudo nos termos dos preceitos e procedimentos consignados na Resolução COFEN-181/95.
Por tudo isso, pode afirmar que o sistema de fiscalização do exercício profissional da enfermagem se alicerça no elevado espírito público e na dedicação de todos aqueles profissionais na condição de Conselheiros, e que oferecem uma demonstração de trabalho fecundo em prol da Sociedade de modo geral.
O Conselheiro seja Federal ou Regional, é o profissional habilitado e qualificado de acordo com a legislação em vigor, representante da categoria e da comunidade, com a incumbência de julgar e apreciar os assuntos relacionados com a fiscalização e aprimoramento do exercício profissional da Enfermagem Brasileira.
No âmbito do SISTEMA COFEN/CORENs, a participação dos Conselheiros se faz necessária de diversas formas e em várias ocasiões, na Diretoria, nas Comissões, no Plenário, Câmaras Técnicas, apreciação de processos éticos, organização e coordenação de diversos eventos, Seminários, Congressos, etc. Assim, torna-se evidente que quanto ao objetivo geral, se situa na promoção da defesa da sociedade, e quanto ao objetivo específico, os Conselhos de Enfermagem, além dos aspectos preventivo e corretivo, abrange o aperfeiçoamento profissional através da competente fiscalização do exercício profissional com ênfase no aspecto ético da profissão, desde a informação até a conscientização de direitos e deveres.
Encerrando esta apreciação sobre o papel do SISTEMA COFEN/CORENs, não pode-se deixar de registrar, que em 25 de junho de 1986, foi sancionada a Lei do exercício profissional da enfermagem, regulamentada posteriormente pelo Decreto nº 94.406, de 8 de junho de 1987, sendo um avanço em relação a legislação anterior, parte ainda vigente.
Tratam esses diplomas legais de estabelecer as atividade privativas dos profissionais de enfermagem, demarcando o campo de atuação dos mesmos, a inserção da enfermagem no planejamento, execução e avaliação da programação de saúde e nos planos assistenciais; inserção do órgão de enfermagem na estrutura básica das instituições de saúde; obrigatoriedade da habilitação legal e registro nos Conselhos como condição essencial para o exercício profissional, entre outras, cuja implementação se torna “conditio sine qua non” para o exercício regular da enfermagem.
No que concerne a esse trabalho desenvolvido pelos Conselheiros investidos nos respectivos mandatos, de Norte a Sul do País, destacamos o desprendimento pessoal, a consciência dos requisitos como mandatário e a defesa do interesse público, como apanágio do serviço honorífico prestado ? Enfermagem e a Sociedade Brasileira.
Pedro Paulo C. Pinheiro, Enf. Nelson da S. Parreiras Adv. OAB 6212-RJ COREN-GO 19.377
[i] O Representante Comercial - Ed. Forense pág. 195 1977.
[ii] Natureza e Regime Jurídico das Autarquias - Ed. Revista dos Tribunais-SP,1968, pág. 398.
[iii] Curso de Direito Tributário, 14ª Edição Atualizada, Ed. Saraiva, 1995, pág. 177.
[iv] Documentos Básicos do COFEN - Ed. 1983.
[v] A Construção Civil e a Regulamentação de seus Profissionais - Ed. Escola de Engenharia de São Carlos - SP,1990, pág. 33.
[vi] Primo Tratatto di Diritto Administrativo de Orlando - Vol. II parte 3ª.
[vii] Direito e Processo Disciplinar - Ed. Fundação Getúlio Vargas - pág. 22.
[viii] Obra citada pág. 348.